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Il punto sulle autorizzazioni dei nuovi impianti vitati

Trascorso oltre un anno dall’entrata in vigore del sistema di autorizzazione all’impianto di nuovi vigneti, sostitutivo di quello basato invece sui diritti di reimpianto (la cui commercializzazione è cessata il 31 dicembre 2015), è forse bene fare il punto della situazione.

Come noto, in base alle regole dell’Unione europea, ogni anno può essere ora gratuitamente autorizzato in ogni Stato l’impianto di nuovi vigneti, per una superficie massima pari all’1% di quella esistente nel proprio territorio. Ciascun paese può però decidere se abbassare ulteriormente tale tetto. Nel soddisfare le richieste annuali di autorizzazione, inoltre, ciascun paese può stabilire criteri per la loro ammissibilità e, qualora esse dovessero superare il massimale disponibile per il periodo di riferimento, criteri di priorità. In ogni caso, i criteri in questione non possono essere fissati in modo discrezionale dai singoli Stati, dovendosi invece applicare (tutti o solo in parte) quelli rigorosamente stabiliti sempre a livello comunitario (Regolamento Ocm unica n.1308/13, artt. 63 e 64, nonché Regolamenti della Commissione Ue n. 2015/560 e n. 2015/561). L’Italia ha attuato tali disposizioni mediante apposito decreto ministeriale (n. 12272 del 15 dicembre 2015), cui ha fatto seguito una circolare esplicativa dell’Agea (Aciu.2016.49).

Per l’anno 2016, l'Italia aveva dunque scelto di non abbassare il citato tetto dell’1%, né erano stati fissati criteri di priorità. Quanto ai criteri di ammissibilità, ne era stato accolto uno solo: la superficie aziendale del richiedente deve essere eguale o maggiore a quella per cui viene domandata l’autorizzazione (art. 5 del menzionato decreto Mipaaf). In realtà il ministero si è essenzialmente preoccupato di stabilire come la superficie nazionale disponibile avrebbe dovuto ripartirsi tra le regioni, siccome la questione più scottante ed al centro dello scontro politico era quella di salvaguardare ‘il principio della competitività del settore a livello regionale”’. Per tutelarlo (art. 9, comma 5, del citato decreto Mipaaf), ciascuna regione si è vista attribuito il diritto di accrescere il proprio vigneto, applicando a livello locale il medesimo meccanismo previsto per l’intero territorio nazionale, così addivenendosi ad un sistema di ripartizione essenzialmente proporzionale. In base a tale disegno, dunque, una regione può assistere all’accrescimento del proprio vigneto - in modo superiore a detto limite - solo nell’ipotesi in cui in altre regioni il numero delle domande risulta inferiore rispetto alla superficie localmente autorizzabile: la superficie, non richiesta in queste ultime, va infatti proporzionalmente spartita tra le regioni ove la domanda è invece eccedentaria rispetto al disponibile.

Siffatto sistema presenta però una crepa. In effetti, il citato decreto Mipaaf - facendo leva sull’art. 10 del regolamento di esecuzione 2015/561 della Commissione Ue - acconsente (all’art. 14) abbastanza facilmente di impiantare un vigneto in una regione diversa da quella che ha concesso l’autorizzazione. Il beneficiario di quest’ultima può infatti effettuare l’impianto su una superficie della propria azienda diversa da quella per cui è esso è stato inizialmente autorizzato, semplicemente a condizione che il terreno per la nuova collocazione rispetti le medesime condizioni di quello per cui l’autorizzazione era stata originariamente rilasciata. Non essendo sanciti limiti, il primo ben può sussistere in una regione diversa rispetto a quello dove si trova il secondo (come riconosciuto anche dalla citata circolare Agea, punto 3 di pag. 9). Merita evidenziare che il nostro ministero è stato di larga manica nel consentire tale trasferimento, giacché non ha pressoché posto limiti. Per contro, in detto regolamento esecutivo la Commissione ha previsto che ciò possa avvenire ‘in casi debitamente giustificati’. Inoltre, la Commissione ha sancito che il trasferimento ‘non si applica nei casi in cui le autorizzazioni sono state concesse sulla base della conformità a specifici criteri di ammissibilità o di priorità connessi all'ubicazione indicata nella domanda e la richiesta di modifica indica una nuova superficie specifica situata al di fuori di tale ubicazione’. Ciò ha provocato nell’anno 2016 varie manovre speculative in Italia, attraverso alcuni escamotages legati all’affitto del fondo su cui si faceva confluire l’autorizzazione all’impianto originariamente ottenuta per terreno diverso, magari pure collocato in una regione diversa. Si riusciva così a realizzare non solo la cessione dell’autorizzazione stessa, ma anche di trarvi lucro.

Il punto nodale dell’intera operazione era riconducibile al fatto che l’autorizzazione veniva inizialmente concessa senza alcuna valutazione circa il merito della richiesta, e cioè senza applicare alcuno dei criteri di selezione previsti dalla normativa comunitaria. Pertanto andava soddisfatta anche la domanda formulata con riferimento a terreni privi di vera vocazione per l’impianto di vigneti, quali verosimilmente erano proprio quelli usati per ottenere le autorizzazioni con cui poi realizzare le operazioni speculative. In tal modo, si vanificavano sostanzialmente le finalità del sistema autorizzativo: non solo mancava il controllo sulla “qualità” della superficie vitata di nuovo impianto e sulle ‘caratteristiche meritevoli’ dei produttori cui viene attribuita, ma si consentiva anche di lucrare su un ingegnoso ‘commercio’ di autorizzazioni, che - per specifica disposizione comunitaria - devono invece essere gratuite e in via di massima non trasferibili (art. 62, comma 2, regolamento Ue sulla Ocm unica nonché art.2, comma 3, di detto decreto Mipaaf).

Vigendo simili condizioni normative, nel 2006 in Italia sono stati autorizzati poco meno di 6.400 ettari di nuovo vigneto, purtroppo spesso riferiti a terreni scarsamente vocati, il che genera il ragionevole sospetto che l’escamotage appena illustrato abbia avuto una certa applicazione concreta. Vediamo cosa è invece accaduto negli altri Stati dell’Unione europea già per l’anno 2016 (C. Flamini, Autorizzazioni, le scelte degli altri, in ‘Corriere Vinicolo’, 2016, n. 23, p. 3). La percentuale di incremento annuale è stata ridotta sotto la soglia dell’1% solo da Spagna (portata allo 0,4%) e Germania (0,3%). I criteri di ammissibilità sono stati variamente trattati. Nessuno è stato introdotto da Bulgaria (600 ettari di nuovi impianti autorizzati nel 2016), Austria (473 ettari), Slovacchia (184 ettari), Repubblica Ceca (177 ettari) e Slovenia (157 ettari). Spagna (4.173 ettari), Germania (309 ettari), Ungheria (648 ettari) e Grecia (640 ettari) hanno agito al riguardo come l’Italia (6.376 ettari). Al criterio della superficie aziendale, e cioè quello adottato dal nostro paese, la Romania (1.828 ettari) ha aggiunto quello della competenza del viticoltore istante, mentre il Portogallo (2.014 ettari) quello della qualità e quello del pericolo di usurpazione di una Dop o una Igp. Per contro, la Francia (8.058 ettari) ha ignorato il criterio di ammissibilità da noi prescelto, ma ha posto quelli relativi al pericolo di usurpazione.

Venendo infine ai criteri di priorità, nessuno è stato fissato da Romania, Ungheria, Bulgaria, Austria, Slovacchia, Repubblica Ceca, che hanno dunque fatto come l’Italia. Uno solo è stato introdotto dalla Germania, due da Spagna e Francia, tre dalla Slovenia, quattro dal Portogallo e ben cinque dalla Grecia. Scendendo nel dettaglio, il promuovere l’insediamento di giovani produttori è stato voluto da Spagna, Francia, Portogallo e Grecia. I medesimi Stati, oltre alla Slovenia, hanno anche fissato quello del comportamento pregresso del produttore. Il favorire la crescita delle piccole e medie imprese è stato ritenuto prioritario da Portogallo, Grecia e Slovenia. La presenza di vincoli naturali è stata considerata importante da Germania, Grecia e Slovacchia, mentre la conservazione dell’ambiente solo dal primo di tali Stati. L’aumento della qualità delle indicazioni geografiche ha ricevuto valorizzazione in Portogallo.

È dunque vero che nel 2016 non è stata solo l’Italia a omettere l’adozione dei criteri di priorità, ma tale approccio è stato condiviso solo da Stati che - per forza di cose - hanno concesso autorizzazioni per un numero di ettari decisamente inferiore a quelli del nostro paese. Suscita poi forse qualche perplessità la circostanza che in Italia le domande per nuovi impianti hanno riguardato anche Regioni (quali Emilia-Romagna, Puglia e Sicilia) dove in un recente passato si è assistito ad un intenso ricorso al regime sovvenzionato per l’estirpazione di vigneti. Tale situazione ha spinto il Mipaaf a reagire, dapprima diffondendo una circolare interpretativa (n. 5852 del 25 ottobre 2016) e poi emanando il regolamento n. 527 del 30 gennaio 2017, modificante quello sulle autorizzazioni (il menzionato n. 12272 del 15 ottobre 2015) mediante l’introduzione di alcuni nuovi articoli nel suo testo (5 bis, 7 bis e 9 bis).

Esaminiamoli però seguendo in via discendente il loro valore gerarchico, il che ci impone di partire dal provvedimento più recente. Innanzitutto, per contrastare i fenomeni elusivi di distribuzione regionale dei nuovi impianti, viene ora imposto che nelle domande vengano precisate ‘la dimensione e la regione nella quale sono localizzate le superfici oggetto della richiesta di autorizzazione’: in realtà è più rigoroso il regolamento sulla Ocm unica (art. 62, comma 2), giacché viene lì detto che le autorizzazioni devono essere concesse per una superficie specifica dell'azienda del produttore (così si esprime anche il considerando 8 al regolamento 2015/561). Più incisiva è invece la nuova norma italiana che impone di mantenere per un minimo di 5 anni il vigneto grazie all’autorizzazione stessa, sancendo che l’estirpazione anticipata ‘non dà origine ad autorizzazioni di reimpianto’ (tutto ciò si trova nel nuovo art. 5 bis). Ciò pare conforme al diritto comunitario, giacché esso riconosce agli Stati il potere di adottare misure antielusive in materia (si veda il considerando 5 al regolamento 2015/560 nonché il considerando 10 al regolamento 2015/561). Inoltre, sono stati timidamente introdotti dal ministero alcuni criteri di priorità nella scelta delle domande per nuovi impianti (nuovo art. 7 bis), che ciascuna regione ha facoltà di applicare - ma con riferimento a solo il 50% della superficie annuale disponibile - nell’ipotesi in cui esse riguardino un numero di ettari superiore a quello disponibile. Il primo è quello finalizzato ad accrescere la dimensioni di aziende piccole e medie. Il secondo è volto a consentire la conservazione dell’ambiente, così privilegiandosi i viticoltori che hanno effettivamente applicato le norme sulla produzione biologica nei cinque anni precedenti alla presentazione della domanda. Il terzo è in favore delle organizzazioni senza scopo di lucro con fini sociali, che hanno ricevuto terreni confiscati per reati di terrorismo e criminalità. Infine, il ministero ha previsto (nuovo art. 9 bis) alcuni meccanismi per garantire una distribuzione minima della superficie impiantabile annualmente disponibile tra tutti i richiedenti nonché ha individuato ulteriori modalità procedurali per l’assegnazione delle autorizzazioni, adesso fondate sulla creazione di una graduatoria.

Passando ora alla cennata circolare interpretativa (n. 5852 del 25 ottobre 2016), emanata sempre al fine di evitare elusioni, forse la situazione si complica. Essa affronta due situazioni: la vendita nonché l’affitto del fondo sul quale viene autorizzato l’impianto di un nuovo vigneto. Secondo il ministero, ‘la vendita di una particella ovvero di un’azienda non autorizza il trasferimento delle autorizzazioni all’acquirente, anche se esse sono state rilasciate per particelle specifiche. […] Colui che vende conserva quindi in portafoglio le proprie autorizzazioni’. Simile la situazione dell’affitto, giacché ‘non è concesso il trasferimento delle autorizzazioni in questo contesto (affitto, mezzadria, comodato…). Il locatore non può trasferire le autorizzazioni al locatario anche quando esse sono state rilasciate per particelle specifiche e conserva dunque nel portafoglio le proprie autorizzazioni’. Qui qualche dubbio sulla compatibilità di tale orientamento con il diritto comunitario non pare del tutto peregrino, posto che per quest’ultimo, invece, rileva principalmente il legame tra l’autorizzazione ed il fondo per cui è concessa, piuttosto che il suo titolare. Inoltre, se volesse sbloccare le risorse economiche così paralizzate, il loro proprietario si vedrebbe verosimilmente costretto ad estirpare i vigneti stessi, vanificando lo scopo stesso delle autorizzazioni per nuovi impianti, che è quello di salvaguardare il potenziale produttivo del vigneto comunitario.

avv. Ermenegildo Mario Appiano
(dottore di ricerca in diritto Ue)